Вс.В. Черпаков,
юрисконсульт,
старший преподаватель КИМПИМ.
г. Краснодар

Проблема роли представительных органов власти в механизме государства – одна из наиболее важных тем нашей истории и современности. Потребность совершенствования государственного механизма делает необходимым анализ отечественного и зарубежного опыта устройства представительных учреждений и являет несомненно актуальную и важную задачу [1]. В этой связи закономерен возросший интерес к истории кубанского парламентаризма.

Анализ развития идей парламентаризма на Кубани даёт основание использовать позитивный региональный опыт развития представительных учреждений. Сейчас во многом господствует точка зрения о том, что западная демократия, построенная на принципах парламентаризма, и есть тот идеал, к которому нужно стремиться, так как западные страны достигли больших экономических успехов в условиях функционирования демократических институтов власти. На протяжении всей своей истории Россия испытывала влияние передовых идей Запада, однако нельзя лишь этим объяснять наличие в российской истории таких представительных учреждений, как, например, Земский собор, Государственная дума.

На Кубани также есть свои парламентские традиции. Наш регион накопил богатый опыт функционирования различных представительных учреждений. И хотя под влиянием определенных обстоятельств в России победила другая – самодержавная – тенденция, во все времена истории страны существовала точка зрения, отстаивающая идею представительного правления.

Термин «парламентаризм» – не сугубо западное понятие. Проследив этимологию слова «вече», М. Шефтель выводит его из глагола «вещать» (по-французски – «parler»), то есть «вече» буквально – «парламент». Помня об этом, целесообразно перенимать все лучшее не только у зарубежных стран, но и обращаться к отечественному опыту, накопленному за несколько веков.

Истоки представительной власти на Кубани начинаются в Запорожской Сечи – родоначальнице значительной части Кубанского казачьего войска.

В Запорожской Сечи не существовало ни писаных законов, ни законодательного кодекса, ни специального органа для его выработки и применения. Суд, самоуправление, административные распоряжения держались на обычаях и воле народа или всего войска; воля проявлялась и осуществлялась на народных собраниях, войсковых радах. Отсюда и происходит широкая власть народного собрания или Войсковой Рады. Рада была и высшей правящей инстанцией, и инициатором всяких начинаний, особенно военных.

В состав Войсковой Рады входили только запорожские казаки – т. е. все те, кто с оружием в руках защищал Сечь, веру и народ малорусский, кто участвовал в военных предприятиях Сечи. Ни люди попавшие в Сечь на заработки, ни люди, производившие торговлю в Запорожье (а также женщины), не имели права на участие в радах.

Рады были очередные, назначенные, по Запорожским обычаям, в определённые дни года, и чрезвычайные, собиравшиеся по мере надобности и при исключительных обстоятельствах. Очередные рады производились при торжественной обстановке. Особой торжественностью отличалась Рада на Новый год. Важность новогодней Рады обуславливалась тем, что на ней выбиралась казачья старшина, распределялись земли и угодья между казаками.

Запорожская Рада послужила образцом высшего представительного учреждения, диктовавшего обычные законы и устанавливающего порядки на всей территории Запорожской Сечи [5, 6, 9].

В 1775 г. императрица Екатерина II приняла решение об уничтожении военных поселений днепровских казаков, искоренении самого понятия «Запорожская Сечь». Поскольку по российскому югу прокатилась первая «екатерининская турецкая война» и близилась вторая, фаворит императрицы князь Г.А. Потёмкин стал собирать военные силы. Своим решением, подтверждённым рескриптом императрицы, он призвал на русскую службу запорожских казаков, оставшихся после разгрома Сечи. В 1783 г. был создан «Кош верных казаков черноморских». Черноморские казаки храбро сражались во второй «екатерининской турецкой войне» 1787–1791 годов.

В январе 1788 г. Екатерина II разрешила бывшему полковнику бывшего Запорожского войска Сидору Белому с его «верными казаками» поселиться на противоположном берегу Керченского пролива – на полуострове Тамань. В апреле того же года обосновавшееся на Тамани казачье войско получило официальное название – «Войско верных казаков черноморских». С 1792 г. началось постепенное заселение Кубани черноморскими казаками. Традиции народного представительства в силу исторической преемственности перешли на берега Кубани вместе с черноморским войском, возникшим из призванных к службе казаков последней Запорожской Сечи.

Черноморское войско хотя и образовалось с разрешения русского правительства, но было сформировано самими казаками по образцу Запорожской Сечи, со всеми отличительными особенностями её организации. Сразу же после переселения на Кубань встал вопрос о принятии нормативного акта, определяющего статус высших органов власти и управления Черноморского войска. Опубликованный документ «Порядок общей пользы», разработчиками которого были войсковой судья А. Головатый, кошевой атаман З. Чепега и войсковой писарь Т. Котляревский, исключили Войсковую Раду – как высший представительный орган казачьего управления – из общей системы высших органов управления войском [6, 7].

Принятый в 1794 г. «Порядок общей пользы» начинается установлением того факта, что составители его «избраны и утверждены» императрицей Екатериной II и князем Г.А. Потёмкиным для управления Черноморским войском. Однако войско не поручало кошевому атаману, войсковому писарю и войсковому судье принимать этот акт. Сделано это было его составителями самостоятельно, без участия Войсковой Рады, и в «Порядке общей пользы» Войсковая Рада не упоминается вовсе [9].

Так войсковые правители, взяв на себя роль законодателей, установили: высшим органом управления войском будет Войсковое правительство – состоящее из кошевого атамана, войскового судьи и войскового писаря.

В Запорожской Сечи не существовало никаких законов, изданных центральным правительством. Все законы принимались на основе обычая Запорожской Радой – она была высшим органом власти. Ныне управление Черноморским войском необходимо было согласовывать с установленным центральным правительством порядком по управлению российскими губерниями.

Высшая администрация войска представляла лишь внешнюю форму сечевой администрации – без внутреннего правового содержания. По сути она была органом правительственным, так как назначалась, сменялась, руководилась и была ответственной исключительно перед центральным правительством. Сам исторический ход событий вызвал необходимость изменить систему высших органов управления войском, исключив из него представительные учреждения и выборные начала. Связано это было во многом с необходимостью уменьшить приволье казачьей жизни, поставить войско на службу центральному правительству.

Центральное правительство неизменно шло по своему пути. В 1801 г. император Павел I дал войску новую грамоту. Вместо «войскового правительства» учреждена «войсковая канцелярия». В ней должны были присутствовать от войска атаман и два члена, а от правительства «особа», по назначению от него. При канцелярии должен был состоять правительственный прокурор. Грамотой императора Павла I упразднены звания войскового судьи и войскового писаря.

Назначение в войсковую канцелярию доверенных лиц от центрального правительства связывало самостоятельные действия и начинания казачьей администрации. Правительственными распоряжениями были окончательно уничтожены следы сечевого устройства. С казачьей демократией на долгие годы было покончено. Самоуправление и выборность реализовывались исключительно на уровне станичной администрации. Во второй половине XIX в. выборной оставалась только должность станичного атамана [8].

В 70-х годах XIX в., когда в городах Кубани, как и по всей России, начинает вводиться городское самоуправление, начинается определённое возрождение представительных учреждений. Вначале городское самоуправление появилось в Ейске, Екатеринодаре, Темрюке, впоследствии – в Майкопе и Новороссийске.

В Екатеринодаре первые выборы в Городскую думу состоялись в 1874 г. В них участвовали 1 704 человека из 27 306 жителей города. В Екатеринодарскую городскую думу вошли 73 гласных; они избрали городского голову, сформировали исполнительный орган – Городскую управу. Начальник Кубанской области мог приостановить любое постановление думы и управы. Но даже в таком виде городское самоуправление способствовало решению многих вопросов благоустройства, проведению водопровода, организации народного образования.

Парламентаризм зародился в России в начале XX в. Николай II подписал Манифест 1905 г., провозгласивший демократические свободы, в том числе – участие представителей различных сословий в работе Государственной Думы России. В состав первой и второй Государственных дум входило по шесть депутатов от Кубанской области и Черноморской губернии. В думу избирались трое представителей от казачества и трое – от горожан и иногородних. Первая и вторая думы были распущены до истечения сроков полномочий; в третьей и четвертой думах было представлено по одному депутату от казачьего и неказачьего населения трех регионов – Кубанской и Терской областей, а также Черноморской губернии [ 4].

Среди депутатов Государственной думы от Кубани были такие известные деятели, как Кондрат Лукич Бардиж (депутат всех четырех дореволюционных дум) – на момент избрания был атаманом станицы Брюховецкой, в 1917 г. стал комиссаром Временного правительства в Кубанской области; Виктор Игнатьевич Лунин (депутат первой Государственной Думы) – народоволец, сподвижник Н.Г. Чернышевского, известный просветитель Кубани; Федор Андреевич Щербина (депутат второй Государственной Думы) – историк, этнограф, статистик, общественный деятель; Петр Григорьевич Кудрявцев (депутат второй Государственной Думы) – известный врач; Павел Семенович Ширский (депутат второй Государственной Думы) – талантливый публицист, прославившийся как защитник кубанских революционеров на судебных процессах.

Вскоре после выборов в первую Государственную Думу в конце 1906 г. в Екатеринодаре прошел съезд уполномоченных станичных обществ – по наделению казаков земельными наделами из войскового земельного фонда. На съезд приехали по два представителя от каждой станицы. Официально он именовался «землеустроительной комиссией» или Кубанской казачьей Радой. Председательствовал на заседании Рады Ф.А. Щербина. Рада была призвана решить конкретный вопрос о наделении землей беднейших станиц. Однако она не стала постоянно работающим органом, хотя ее участники мечтали, что Рада не будет последней.

В полной мере Рада как высший орган представительной власти Кубани возродилась после февральской революции 1917 г. Кубанские казаки пытались организовать новый порядок совместно со всеми коренными и пришлыми иногородними. Был созван Областной съезд, избравший Исполнительный комитет и Областной Совет.

Но вскоре у жителей края проявились расхождения во взглядах на «завоевания революции». Казаки не хотели допустить, чтобы пришлые люди навязывали им свою партийную волю, и 14 июля 1917 г. казачья часть Областного Совета выделилась в отдельный Кубанский Войсковой Совет. Этот Совет отозвал также всех казаков из состава Областного исполнительного комитета, наделил их временными функциями Кубанского Правительства и поручил подготовить созыв Кубанской Войсковой Рады.

Войсковая Рада собралась 29 сентября 1917 г. под председательством Н.С. Рябовола, при товарище председателя Султан Шахин Гирее. Рада установила новое название для Кубанской области – Кубанский край, и Войсковую Раду переименовали в Кубанскую краевую Раду. Был рассмотрен и утверждён «Проект временных основных положений о высших органах власти в Кубанском крае». Они приобретали силу закона, вводились в действие сразу же – без утверждения их Петроградом.

Избран был Кубанский атаман, при нём создано Краевое Правительство. Из состава Кубанской краевой Рады выделили 80 депутатов в качестве первой Законодательной Рады – народного собрания парламентского типа. Поправки и дополнения к конституции края – «Основные положения», а также избрание Войсковых атаманов остались в ведении Кубанской краевой Рады, созываемой периодически.

В ноябре 1917 г. путём соглашения между представителями различных социальных групп и народов, проживающих на территории края, структура Законодательной Рады была расширена до ста депутатов. Из них 46 – казаки, 46 – иногородние, 8 – горцы.

1 ноября 1917 г. открылась первая сессия Кубанской Законодательной Рады. Председателем избран Н.С. Рябовол; он возглавлял Раду бессменно – до своей гибели в 1919 г. После смерти Н.С. Рябовола председателем Кубанской Законодательной Рады стал его заместитель Султан Шахин Гирей – потомок крымских ханов, участник Ледяного похода генерала Л.Г. Корнилова.

В январе 1918 г. на сессии Кубанской Законодательной Рады Кубанский край был провозглашен самостоятельной республикой – она входила в состав России на федеративных началах.

Согласно «Временному положению об управлении Кубанским краем», принятому Краевой Чрезвычайной Радой, источником высшей власти в Кубанском крае была воля его граждан, выражаемая на представительных собраниях. Носителями законодательной власти выступали Краевая и Законодательная Рады, исполнительной – Войсковой атаман и Кубанское краевое правительство. Жёсткий контроль законодательной власти над исполнительной, широкое и активное участие местного населения в государственном строительстве и законотворчестве позволили создать на Кубани в этот период прочную правовую основу демократической государственности, обеспечить эффективное функционирование законодательных органов.
Органы советской власти с момента своего зарождения были выборными. В феврале 1918 г. в Армавире состоялся I съезд Советов Кубанской области, провозгласивший советскую власть на территории всей области. Был избран Кубанский исполнительный комитет областного Совета. Через полтора месяца в Екатеринодаре на II съезде Советов Кубанской области была провозглашена Кубанская Советская республика. Но просуществовала она недолго.

В конце мая 1918 г. в Екатеринодаре открылся III Чрезвычайный объединенный съезд Советов Кубани и Черноморья, образовавший Кубано-Черноморскую Советскую республику. Через месяц первый Северо-Кавказский съезд Советов объединил Кубано-Черноморскую, Ставропольскую и Терскую республики в единую Северо-Кавказскую Советскую республику. Советская власть на Кубани в рамках этой республики была ликвидирована после того, как 17 августа 1918 г. Добровольческая и Кубанская армии заняли Екатеринодар. Была восстановлена власть Кубанской Законодательной Рады и Краевого правительства [2].

В марте 1920 г. Екатеринодар взяли части Красной Армии, была восстановлена советская власть. На всей территории области начала действовать Конституция РСФСР. Гражданскую власть взял в свои руки временный Кубанский исполнительный комитет. 27 марта он передал свои полномочия Кубанскому областному революционному комитету (с 29 марта – Кубано-Черноморский) под председательством Я.В. Полуяна.

В ноябре 1920 г. Кубано-Черноморский областной революционный комитет постановил провести в ноябре – декабре того же г. выборы в Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов по всей территории Кубано-Черноморской области. В декабре этого же года по ходатайству Кубано-Черноморского областного ревкома Екатеринодар был переименован в Краснодар. В январе 1921 г. прошел I съезд Советов Кубано-Черноморской области. Был избран Кубано-Черноморский областной исполнительный комитет, председателем которого стал Я.В. Полуян.

В июне 1924 г. Президиум ВЦИК СССР принял постановление, согласно которому Кубано-Черноморская область ликвидировалась, на ее территории образовывались четыре округа, подчинявшиеся краевому центру в Ростове-на-Дону. В 1930 г. округа были ликвидированы, районы стали напрямую подчиняться Ростову-на-Дону. Более 13 лет Кубань не была самостоятельной административной единицей. Краснодарский край был образован 13 сентября 1937 г. разделением Азово-Черноморского края на Краснодарский край и Ростовскую область. В состав Краснодарского края вошли 14 городов и 77 районов, в том числе 6 районов Адыгейской автономной области. Краснодар стал краевым центром.

Краснодарский краевой Совет депутатов трудящихся (с октября 1977 г. – народных депутатов) просуществовал с различными реорганизациями до января 1994 г. Первые выборы в краевой Совет депутатов трудящихся прошли 24 декабря 1939 г. по 107 избирательным округам. Первая сессия краевого Совета состоялась в начале января 1940 г.

На основании Конституции СССР, принятой в октябре 1977 г., Краснодарский краевой Совет депутатов трудящихся переименован в Краснодарский краевой Совет народных депутатов. В эти годы четкого разделения властных структур на исполнительную и законодательную (представительную) власти не существовало [3]. В годы перестройки возобладала идея, что именно представительные органы должны стать центром принятия решений вместо комитетов КПСС соответствующего уровня. В выборных органах первым лицом был председатель исполнительного комитета, с 1990 г. – председатель Совета. В 1990 г. выборы в местные Советы впервые проводились на альтернативной основе.

После роспуска Верховного Совета Российской Федерации осенью 1993 г. система Советов народных депутатов была ликвидирована и в регионах.

С 1994 г. постоянно действующим представительным и законодательным органом государственной власти края стало Законодательное собрание Краснодарского края. Оно явилось историческим правопреемником представительных органов в нашем регионе – Кубанской Законодательной Рады, Кубано-Черноморского областного Совета рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, Краснодарского краевого Совета депутатов трудящихся и Краснодарского краевого Совета народных депутатов.


Список использованных источников


1. Кретов Б.И. Парламентаризм в России: история и современность. – М.: МИИТ, 2001. – 96 с.
2. Никитин А.Н. Законотворчество в белой России (1918–1920): общее и особенное // История государства и права. – 2006. № 7.
3. Очерки истории Кубани с древнейших времён по 1920 г. / под общ. ред. В.Н. Ратушняка. – Краснодар: Советская Кубань, 1996. – 656 с.
4. Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. – М: МИРОС, 2002. – 295 с.
5. Шишов А.В. Казачьи войска России. – М:Вече, 2007.
6. Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска: в 2-х т. – Краснодар: Советская Кубань, 1992.
7. Щербина Ф.А., Фелицын Е.Д. Кубанское казачество и его атаманы. – М. Вече, 2008. – 320 с.
8. Энциклопедический словарь по истории Кубани с древнейших времён до октября 1917 года / под ред. Б.А. Трёхбратова. – Краснодар, 1997. – 559 с.
9. Энциклопедия казачества / сост. Г.В. Губарев. – М.: Вече, 2008. – 544 с.


Научно-творческое наследие Федора Андреевича Щербины и современность: Сборник материалов X международной научно-практической конференции «Научно-творческое наследие Федора Андреевича Щербины и современность» (Краснодар, 26 февраля 2010 г.). Краснодар: ИМСИТ, 2010. 356 с.