П.И. Гаркуша,
кандидат юридических наук.
Северо-Кавказская академия
государственной службы.
Ростов-на-Дону

С изменениями социально-экономической и политической сущности государства и переустройства аппарата центральной власти появляются новые формы местного управления. Властные учреждения призваны установить государственный порядок, охватывающий все важные стороны жизни общества, обеспечить стабилизацию обстановки и решать государственные задачи. На громадной территории России управление становилось сложной и острой проблемой, требующей учета интересов политической власти и населения.

С начала XVIII в., когда вырос статус России как великой державы, по административной реформе создавалась должность генерал-губернатора, обладавшего административной и военной властью. Такая должность вводилась на юге страны – окраинной территории. Вскоре появились и губернии во главе с правителем (губернатором), назначенным из Петербурга. Губернаторство оказалось устойчивой формой управления на местах и получило дальнейшее развитие (Подробнее см.: Гаркуша П.И. Правовой статус института губернаторства в России. – Ростов-на-Дону, 2004. – С. 12–18.). Губернаторы явились опорой императорской власти на обширном пространстве страны. Не без оснований в обществе бытовало мнение: сила центральной и местной власти заключается не в насилии, а в ее достоинстве и авторитете. Об этом свидетельствуют указы Екатерины II. Однако насильственные методы не исчезали.

Временное правительство, придя к власти в 1917 г., фактически сохранило губернаторство, передав его полномочия своим комиссарам. В сущности и в советское время губернаторские функции в краях и областях сохранялись и находились в руках первых секретарей крайкомов и обкомов партии. На основании изучения опыта управления в прошлом можно утверждать, что губернаторство справлялось с решением основных задач. Менялись структура органов управления и положение губернатора, но его должность оставалась ключевой даже при изменении политических режимов.

С середины 80-х годов прошлого века началось реформирование политической системы. Общественно-политическая жизнь страны демократизировалась, потребовалась модернизация всего государственного строя и его аппарата. Большое внимание уделялось организации власти на местах, разных ее уровней. На основании нового избирательного закона 1988 г. (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. – № 10. – Ст. 729.) существенно изменился порядок выборов в высшие и местные органы власти. Депутаты стали избираться на альтернативной основе. К самоуправлению привлекались более широкие круги населения.

В Конституцию РСФСР в мае 1991 г. были внесены изменения и дополнения, относящиеся к местной исполнительной власти. Ликвидировались исполнительные комитеты Советов народных депутатов и создавалась «местная администрация» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. – № 27. – Ст. 932.) как новый орган власти. В августе того же года по Указу Президента началась замена председателей областных, краевых исполкомов, подчиненных Советам, на глав администрации, которые получили определенный правовой и политический статус. Так было положено начало возрождения института губернатора в стране.

В Ставропольском крае, где до 1917 г. действовала губернаторская власть, эта форма управления возрождалась. В Краснодарском крае губернаторство вводилось, поскольку в прошлом Кубанская область имела особое казачье управление и самоуправление.

Формирование власти в регионах проходило на основе демократических начал, выраженных в федеральном законодательстве и принятых уставах субъектов Российской Федерации в 1994–1997 гг. Устав Ставропольского края был принят Государственной думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г.; Устав Краснодарского края – Законодательным Собранием – 4 июля 1997 г.

Высшие должностные лица субъектов называются по-разному. В краях Юга России: Краснодарском – глава администрации (губернатор), двойное наименование; Ставропольском – губернатор (Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. – Ростов-на-Дону, 1998. – С. 382–410; 446–473.). В других субъектах Федерации они объявлялись губернатором (главой администрации) и главой администрации. В принципе статус у них был одинаков.

Губернаторство формировалось в условиях становления новой государственности в России и вызвало бурные обсуждения его истории, современного значения и перспектив развития. К должности губернатора проявлялся живой интерес населения Кубани и Ставрополья, как и всей страны. Какой она должна быть? Традиционной или новой, возрожденной в другой политической обстановке?

Спорным был вопрос и о назначении или выборах губернатора. Введенное вначале назначение глав администрации (губернатора) усиливало президентскую власть в субъектах РФ и таком крупном регионе как Юг страны. Но затем стали их избирать, и губернатор уже больше зависел от населения края. При таком положении на местах могла складываться личная власть руководителя субъекта Федерации, мало зависящего от федеральных властных структур. В первой половине 90-х гг. главы администрации, губернаторы могли быть как назначенные Президентом, так и избранные населением.

Роль возрожденного института губернатора в 90-е годы возрастала, как среднего звена в вертикали исполнительной власти. По Конституции Российской Федерации 1993 г. края и области получили права равные с республиками.

Выборы глав администрации, губернаторов, действовавших еще по назначению, должны были завершиться до конца 1996 г. и проводились на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. При одинаковых принципах проведения избирательной кампании в уставах субъектов содержались и особенности.

Губернатор Ставропольского края избирался на четыре года, Краснодарского – первоначально тоже на четыре года, затем срок полномочий был изменен на пять лет. Здесь одно и то же лицо не может занимать должность главы администрации (губернатора) более двух сроков подряд. В уставе Ставропольского края этот срок не оговаривается, нет и возрастных ограничений при выдвижении кандидата на высшую должность. В Краснодарском крае главой администрации (губернатором) может быть избран гражданин РФ в возрасте от 30 до 65 лет. Имеются и другие отличия в избрании и полномочиях высших должностных лиц, записанные в уставах и законах субъектов. На основе уставов губернаторы обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения федеральных органов государственной власти и их совместных с субъектами РФ полномочий. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Конституции РФ и федеральным законам Президент вправе приостановить их действие.

По уставу Краснодарского края государственную исполнительную власть в субъекте РФ осуществляют администрация края и территориальные органы федеральной исполнительной власти. Глава администрации (губернатор) возглавляет исполнительную власть. В Ставрополье губернатор, являясь высшим должностным лицом, до недавнего времени одновременно был и председателем правительства края (Там же. С. 394, 395, 464.).

По Конституции РФ 1993 г. в Совет Федерации длительное время входило по два представителя от субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Но этим правом пользовались только 47 из 89 субъектов. Губернатор Ставрополья и глава администрации (губернатор) Кубани являлись членами Совета Федерации и, таким образом, принимали участие в законодательном процессе, имели защищенность перед законом, какой у прежних царских губернаторов никогда не было (Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. – 2001. – № 1. – С. 8.). Это положение позже было изменено.

Губернаторская власть имеет исторические корни. При наличии негативных явлений в процессе создания и деятельности губернского правления во главе с правителем-губернатором оно выработало положительные характеристики, ставшие традициями, которые могут храниться и использоваться в практике управления последующих периодов. Во все времена государству требовалась крепкая исполнительная власть разных уровней, эффективно действовавшая по обеспечению достойной жизни населения и пользовавшаяся его уважением. Одна из характерных черт губернаторства – умение сочетать принципы единоначалия и коллегиальности в решении сложных задач региона.

Значительное место занимают традиции в назначении губернаторов императором или высшим органом власти, что обеспечивало стабильность центру и провинции, позволяло сохранять единство России и общие принципы управления на ее громадной территории. Важное значение имели сформированные более чем за 200 лет традиции в структуре губернского правления, характере его деятельности, полномочиях губернатора и строгой его личной ответственности за состояние и положение губернии.

С наступлением XXI в. губернаторскому корпусу Юга страны предстояли существенные изменения в составе администрации, функциях, порядке выдвижения кандидатур на должность губернатора Президентом, преобразованиях полномочного представительства Президента и создание ЮФО. На новом этапе развития губернаторства повышается эффективность действий механизма управленческого аппарата.

Возрождение института губернатора – не только возвращение традиционной преемственности организации административно- территориального управления в стране, но и расширение прав высших должностных лиц в краях и областях, создание возможностей реального решения проблем местного населения.

Конференция «Ф.А.Щербина, казачество и народы Юга России», 2007 год, февраль, г. Краснодар