С.В. Дарчиева, кандидат исторических наук,
старший научный сотрудник, Северо-Осетинский институт
гуманитарных и социальных исследований им. В.И. Абаева
ВНЦ РАН и Правительства РСО-А. г. Владикавказ



Проблема согласованности действий всех звеньев бюрократического аппарата Российской империи стала особенно актуальной в конце XIX – начале XX вв. Бурные события революции 1905–1907 гг. показали, что вопрос о государственных преобразованиях из области абстрактных рассуждений должен превратиться для царских государственных деятелей в задачу первостепенной важности. Масштабы революционного движения заставили властную элиту России приступить к политико-экономическим переменам. По меткому выражению М. Вебера «страна буквально повисла в воздухе свободы» [1]. Обветшавшая политическая система в ходе «половинчатых и противоречивых решений официальной власти, неуверенных ее шагов вперед и мгновенных отступлений назад» стала приобретать новые государственно-правовые формы [1].

Конституционные преобразования, предпринятые императором Николаем II, не были спонтанным волеизъявлением: они обсуждались и тщательно готовились опытными правоведами. Их историческая значимость неоспорима – это синтез реформ и революции. Составной частью осуществлявшихся в 1905–1906 гг. реформ государственного строя Российской империи стало создание Государственной думы и подотчетного ей Совета министров. Вопрос о степени «объединения» в Совете министров всех сторон государственного управления нашел отражение в исторической литературе. Однако он рассматривался в плане исследования взаимоотношений Совета министров и руководителей ведомств.

Между тем, понимание характера и особенностей функционирования бюрократического аппарата империи во время и после революции 1905–1907 гг. невозможно без изучения связей «кабинета», Думы и местных администраций. Для истории Юга России важным представляется рассмотрение взаимоотношений между Госдумой, Советом министров и кавказским наместником, занимавшим, в силу своих широких полномочий, особое положение среди местных властей Российской империи.

Кавказское наместничество было восстановлено именным указом императора 26 февраля 1905 г., в котором было определено (п. 2): «По званию своему наместнику быть членом Государственного Совета и Комитета министров, главнокомандующим войсками, расположенными в пределах Наместничества и войсковым наказным атаманом кавказских казачьих войск» [2]. Назначенный на пост главы кавказской администрации опытный государственный деятель граф И.И. Воронцов-Дашков действовал в соответствии с высказанной им однажды мыслью: «Кавказ – это величина совершенно особого рода» [3]. Существовавший ранее порядок управления Кавказом через главноуправляющего гражданской частью упразднялся. Наместник подчинялся непосредственно царю и по своему положению приравнивался министрам.

Восстановление наместничества было связано с бурными политическими событиями в России первых лет XX в. В такой ситуации требовалось увеличить права наместника, что позволило бы ему, «сосредотачивая в себе до известной степени полномочия министров, согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями» и «удовлетворять последние быстро, по возможности в момент их возникновения» [4]. Восстановление наместничества должно было явиться мерой, призванной продемонстрировать внимание правительств к местным нуждам.

Именной указ императора 19 октября 1905 г., провозгласивший создание в России «объединенного правительства» в лице Совета министров, в целом не изменил положение наместника. Однако теперь он не был включен в число членов кабинета [5]. Неоднократно предпринимавшиеся в 1906–1911 гг. попытки наместника на Кавказе И.И. Воронцова-Дашкова войти в число постоянных членов Совета министров успехом не увенчались. Но и наместник юридически остался вне «сферы влияния» Совета министров, который, не мог вмешиваться в управление Кавказом. Совету министров лишь предписывалось рассмотреть вопрос о своих взаимоотношениях с главой кавказской администрации.

Вскоре выяснилось, что отношения между ними оказались весьма непростыми. Неоднозначная политика наместника и его внимание к национальным особенностям края вызывала недоумение у петербургской бюрократии. Представители центральной администрации, а именно С.Ю. Витте, занимавший тогда пост Председателя Совета министров, упрекал И.И. Воронцова-Дашкова в неспособности справиться с революционным движением на Кавказе, считая его действия недостаточно энергичными.

Наместнику же, непосредственно сталкивавшемуся с этими особенностями, приходилось с ними считаться. Дальнейшие попытки урегулировать отношения между Советом министров и главой Кавказской администрацией делались в основном самим И.И. Воронцовым-Дашковым.

Так, 29 апреля 1906 г. Совет наместника рассмотрел составленный по распоряжению И.И. Воронцова-Дашкова проект документа, предусматривавшего включение наместника в состав Совета министров. Предполагалось предварительное обсуждение на Совете министров всех законопроектов, вносимых наместником в Думу, рекомендации о назначениях на административные должности на Кавказе.

Совет наместника одобрил этот проект, признав необходимым согласование действий всех правительственных учреждений в связи с открытием I-й Государственной думы. Если бы эти планы были реализованы, то это несколько ограничило бы права наместника, но в тоже время упрочило его положение. Став членом «кабинета», наместник получал возможность оказывать влияние на политику правительства в общегосударственном масштабе [5]. Однако, планы И.И. Воронцова-Дашкова не осуществились. Правительство И.Л. Горемыкина занятое определением своих отношений с Думой, не приняло этого предложения.

И.И. Воронцов-Дашков вновь вернулся к этому вопросу в 1907 г. Он представил на рассмотрение Совета министров «Всеподданнейшую записку по управлению Кавказским краем». В ней И.И. Воронцов-Дашков снова рекомендовал ввести наместника в число членов министерства: «...деятельность Наместника Кавказского не может быть поставлена особняком от деятельности центрального правительства», «а должна, наоборот быть приведена в тесную с общею деятельность центрального правительства и строго с нею согласована» [4]. Совет министров отрицательно отнесся к планам наместника, сочтя целесообразным его участие в работе лишь «при рассмотрении им относящихся до Кавказа дел» [6]. Столь категоричное нежелание Совета министров включить И.И. Воронцова-Дашкова в свой состав было связано, по-видимому, с теми расхождениями, которые существовали между ними в вопросе об определении политического курса на Кавказе.

Наместник выступал против централизованной политики: «Я не допускаю, – писал он – возможности управления Кавказом на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения. Эти местные особенности нельзя игнорировать, насильно подгоняя под общеимперские рамки, но необходимо их использовать в направлении, отвечающем целям единства государства» [4].

Но генеральной оставалась стратегическая задача – сохранение целостности Кавказа в составе Российской империи. Для этого следовало устранить причины, порождавшие сепаратистские стремления народов края. А в Государственной думе действия Воронцова-Дашкова постоянно подвергались резкой критике со стороны депутатов-монархистов, обвинявших наместника в «попустительстве армянским и грузинским сепаратистам» [7]. В.М. Пуришкевич и Марков 2-й обвиняли наместника в препятствовании широкому притоку русских переселенцев, в покровительстве местному национализму, в сочувствии революционерам и бездействии против разбоев и грабежей, жертвами которых стало будто бы русское население. Все это вылилось в запрос правых в 1908 г. в Думе и оскорбительные выпады против И.И. Воронцова-Дашкова и директора канцелярии Н.Л. Петерсона.

В большой степени за этим стояло недовольство старого кавказского чиновничества, чистку которого от наиболее одиозных лиц правые называли изгнанием оттуда лучших русских людей. Правые, опираясь на поддержку Департамента полиции, составили в 1908 г. донос на наместника, в котором его обвиняли в возмутительной податливости вредным влияниям и в подборе сотрудников, создавших удушливую и губительную для русского дела атмосферу.

Суть разногласий с Воронцовым-Дашковым правительство Столыпина видело в том, что наместником «все делалось и делается только для успокоения, но отнюдь не подавления» [8]. Но позиция правительства была обусловлена не столько твердыми убеждениями о стратегии и тактике действий на Кавказе, сколько конкретными обстоятельствами ситуации в правящих верхах. Следует обратить особое внимание на характеристику этого периода реформаторской деятельности П.А. Столыпина, которую дал Л. Тихомиров в своем «Дневнике»: «Собственно го¬воря, у Столыпина нет серьезной программы. Он начинает кучу реформ, но все они вырабатываются кое-как, скорее, в виде вывески, чем дела. И какое может быть дело, систематическое, глубоко проникающее, если наверху государства идет спор за верховную власть» [6].

Наглядным примером может быть упомянутый кавказский запрос. Обсуждение его в Думе продолжалось в течение пяти заседаний – с 10 декабря 1908 г. по 5 февраля 1909 г. Это отразило реальную сложность положения на Кавказе и продемонстрировало глубокие расхождения в представлениях российских партий и исполнительной власти о целях и методах национальной политики.

Для авторов запроса весь смысл политики сводился к возвеличиванию «достоинства русского имени» и «престижа русской власти» в духе черносотенного самодержавия и шовинизма. В заключение прений по кавказскому запросу III Государственной думой на заседании 5 февраля 1909 г. была принята предложенная депутатом Каменским формула перехода к очередным делам, в которой было указано, что факты, представленные комиссией, «устанавливают полную несостоятельность местной администрации Терской области в ее борьбе с преступными элементами вообще и, в частности, с разбойничьими шайками», явное попустительство ряда административных чинов, широкое применение репрессивных мер и др. В качестве одного из пожеланий фигурировало «подчинение управления Кавказом Совету министров» [9]. Пожелание это, по меньшей мере, выражено неправильно.

Управление Кавказом столь же мало могло быть «подчинено» Совету, как всякое другое управление, так как Совет министров не представлял собой инстанции, обладавшей самостоятельной властью. Совет министров являлся учреждением административным, жившим в границах, «отмежеванных той властью, которую закон называл «властью управления», «вне этих границ Совета министров не было. Воля этого учреждения не являлась фактором, наличность которого необходима для возникновения акта власти законодательной» [2].

Любое официальное урегулирование отношений наместника и Совета министров становилось невозможным также из-за существования в правящих кругах колебаний в вопросе целесообразности сохранения наместничества.

В письме к дочери, имея в виду скандал в Думе по запросу правых, И.И. Воронцов-Дашков писал: «Что мне противно, это отношение к этому делу петербургских властей, как, будто исподтишка поддерживающих крайне правых. Дураки, они наплачутся с Кавказом, ежели я уйду» [8].

Сложившаяся ситуация вполне соответствовала взглядам императора, ведь благодаря ей единственным центром, координирующим действия кавказских и общеимперских властей, оставался лично монарх. Таким образом, оставаясь юридически вне «сферы влияния» Совета министров, И.И. Воронцов-Дашков в своей деятельности не мог не считаться с правительством. Поддержка «кабинета» была необходима наместнику при обсуждении в Думе и Совете законопроектов по кавказскому краю.

Такой неопределенный порядок взаимоотношений наместника с правительством и Думой не мог обеспечить эффективной координации действий центральной и кавказской администрации. Зависимость министров от царя мешала «кабинету» добиваться согласованности даже в работе ведомств. Напротив, широкие полномочия и непосредственное подчинение императору позволяли наместнику во многих случаях оставаться независимым от центрального правительства.

Особенности государственного строя Российской империи, разногласия внутри правительственного лагеря не позволяли Государственной думе и Совету министров эффективно взаимодействовать с кавказской администрацией.

Список использованных источников

1. Шпакова Р.П. Макс Вебер о демократических реформах в России начала XX в. // Макс Вебер, прочитанный сегодня. – СПб., 1997. С. 32–34.
2. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. – СПб., 1911. С. 172.
3. Российская многонациональная цивилизация: Единство и противоречия / отв. ред. Трепавлов В.В. – М., 2003. С. 108.
4. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. – СПб., 1907. С. 158.
5. Флоринский М.Ф. Совет министров и Кавказское наместничество в 1905–1914 гг. // Вестник ЛГУ. 1984. № 2. С. 25.
6. Кавказский запрос в Государственной Думе. Полные речи всех ораторов по официальным стенограммам. – Тифлис, 1909. С. 9–17.
7. Дякин В.С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (начало XX в.) // Вопросы истории. 1996. № 11–12. С. 46–49.
8. Красный архив. 1935. Т. 73. С. 170.
9. Государственная дума. Третий созыв: Стенографические отчеты. – СПб., 1909. Сессия 2. Ч. 2. – СПб. 1170.



Источник: Научно-творческое наследие Фёдора Андреевича Щербины и современность: сборник материалов XII международной научно-практической конференции «Научно-творческое наследие Фёдора Андреевича Щербины и современность», г. Краснодар, 27 февраля 2012 г. / редколлегия: С.Н. Якаев и др. – Краснодар: ИМСИТ, 2012г. Тираж 150 экземпляров.