Карта казачьих отделов ККВ
Версия для печати

Область – округ – край: административно-территориальные перестройки

09.02.2010. Количество просмотров: 467


А. М. Авраменко

В основе дореволюционного административно-территориального деления на Кубани лежал военно-сословный принцип. Он был архаичен, и, безусловно, назрела необходимость в его коренной реформе. Но прежний жёсткий централизм породил другую крайность – стремление к максимальному суверенитету, вплоть до полного отделения от центра. В марте-апреле 1918 г. были образованы Черноморская, а затем и Кубанская советская республика. В тот же период возникли также Ставропольская, Терская, Донская республики. Такой «парад суверенитетов» имел гибельные последствия и делал беззащитными слабые «республики» в условиях гражданской войны и иностранной интервенции. Поэтому уже 30 мая произошло образование единой Кубано-Черноморской республики, а на II Северо-Кавказском съезде 7 июля было принято решение создать Северо-Кавказскую советскую республику с центром в г. Екатеринодаре. Но уже в августе 1918 г. эти административные эксперименты прервались в связи с падением советской власти на Кубани. Кубанское краевое правительство восстановило дореволюционные административно-территориальные структуры, назвав область Кубанским краем.

Вновь советская власть в крае утвердилась лишь с марта 1920 г. Теперь уже не могло быть и речи о широких местных свободах. Политика «военного коммунизма» вновь привела к жёсткому централизму. Кубанскому областному революционному комитету была подчинена как Кубанская область, так и Черноморская губерния. В связи с этим уже с 29 марта ревком стал именоваться Кубано-Черноморским. Управляемая территория также стала именоваться Кубано-Черноморской областью, хотя никаких постановлений на этот счёт не было оформлено документально.

Ликвидация Кубанского казачьего войска неизбежно вела к полному пересмотру всей системы местного административно-территориального деления. Прежнее деление на отделы отвечало задачам мобилизации и управления казачьими частями. Но в новых условиях старые границы оказались крайне неудобными. Например, станицы Пластуновская, Платнировская, Медвёдовская, Тимашевская, находились вблизи Екатеринодара, но входили в состав Кавказского отдела, центр которого располагался в далёкой станице Кавказской.

Некоторое время на Кубани происходило стихийное дробление административных единиц. Отдельные ведомства для большего удобства выполнения своих задач стали делить территорию отделов на районы (военные, милицейские, продовольственные и другие). Территориально они не совпадали, что вносило путаницу. Екатеринодарская отдельская комиссия по районированию предложила разделить отдел на 8 единых районов, но предложение не было одобрено, т.к. назревала общая реформа всей структуры управления краем. Но пока не имелось ни достаточных средств, ни опыта. Тем не менее локальные преобразования продолжались бесконечно. В мае 1920 г. Кубано-Черноморский ревком переименовал Черноморскую губернию в округ, а с ноября началось разукрупнение отделов: вместо Таманского отдела появилось три новых (Темрюкский, Тимашевский, Славянский). Но вскоре опять началось укрупнение: в 1922 г. Темрюкский отдел был ликвидирован и присоединён к Славянскому, а в январе 1923 г. Тимашевский отдел был разделён между соседними отделами.

В ноябре 1920 г. Лабинский отдел был переименован в Армавирский, а 7 декабря Екатеринодарский отдел получил новое название в связи с переименованием областного центра в г. Краснодар. Постоянно менялись границы административных единиц всех уровней, но все эти преобразования не приводили к принципиальным изменениям: структура управления оставалась пёстрой и громоздкой. В целях унификации повсеместно стали создаваться волости (как и везде в России). При этом совершенно не учитывались местные особенности и традиции. Если для крестьян здесь не было ничего нового, то казачество воспринимало нововведение как крушение привычного уклада. Такая унификация вполне соответствовала проводимой политике расказачивания.

Весьма неустойчивым было в 1920–24 гг. и административно-территориальное деление Черноморской губернии. В мае 1920 г. она стала округом Кубано-Черноморской области, в связи с чем, вместо прежних округов (Новороссийского, Туапсинского и Сочинского), было создано 8 волостей. Вскоре Гагринская волость была передана Сухумскому округу Грузии, а 31 декабря 1928 г. к Закавказской Федерации отошло ещё 4 сельсовета Сочинского района. В Черноморском округе раньше, чем в прочих местностях Кубано-Черноморской области, стали создаваться районы, некоторые из них делились на волости.

Другой стороной административных преобразований было создание национальных автономий. Это было бы положительным явлением, если бы касалось только тех народов, которые образовали новые автономные округа, области, республики. Но нередко эти административные единицы оказывались нежизнеспособными из-за острой нехватки специалистов и даже просто грамотных людей, а также рабочих. Поэтому в состав национальных автономий включали и обширные районы, населённые русскими, не считаясь с их мнением.

Исходя из утопической идеи пролетарского интернационализма, большевистское руководство стремилось пробудить к политической активности представителей всех народов, даже находящиеся на крайне низкой стадии развития. В.И.Ленин требовал решительно бороться с великорусским шовинизмом, но считал, что русские должны терпимо относиться к проявлениям местного национализма. В результате создавались искусственные льготы только за принадлежность к определённой народности. Со временем это стало приводить к фактической дискриминации в автономиях всех жителей, не принадлежащих к «титульной» народности. В перспективе было неизбежно образование правящей национальной элиты, которая стала со временем препятствовать проникновению в свои ряды «чуждых элементов» (за исключением номенклатурных работников, присылаемых из центра). Так одна историческая несправедливость заменялась на другую. Целые районы казачьих станиц оказались искусственно включёнными в состав автономных областей и республик, а всякое проявление недовольства в условиях коммунистической диктатуры рассматривалось как контрреволюционная вылазка.

В начале 1921 г. была создана Горская социалистическая республика (которая в скором времени распалась из-за внутренних национальных и клановых противоречий), и этой автономии сразу была передана южная часть Баталпашинского отдела, населённая горцами. Через год Кубано-Черноморский ревком своим постановлением передал только что образованной Карачаево-Черкесской автономной области 7 казачьих станиц и ряд селений того же отдела, не считаясь с мнением славянского населения. 27 июля 1922 г. на левом берегу Кубани на части территорий Краснодарского и Майкопского отделов была создана Черкесская (Адыгейская) автономная область. Первым председателем исполкома областного Совета стал Шахан-Гирей Хакурате. Поразмышляв ещё, почти через месяц, название поменяли наоборот: Адыгейская (Черкесская) автономная область. На этой территории не было городов, и административные учреждения временно были размещены в Краснодаре. Такая территориальная автономия не могла решить все проблемы: адыги, проживавшие вне пределов этой области, не имели возможности поддерживать свои культурные традиции, зато в границах автономной области, где у них были несомненные привилегии, оттеснялось на второй план славянское население. Оптимальным вариантом могла бы стать национально-культурная автономия, не замыкающаяся в определённых границах, а ориентированная на этнокультурные группы и общины. Но такую идею большевики полностью отвергали ещё со времён полемики с бундовцами, т.к. это якобы разобщало рабочий класс, препятствовало интернациональному единству и поощряло национализм. Опыт истории показал, что именно национально-территориальная автономия, создавая неоспоримые преимущества лишь одному народу, неизбежно культивировала националистические настроения.

Постановлением Президиума ВЦИК от 3 августа 1928 г. Адыгейская (Черкесская) автономная область была переименована в Адыгейскую. В 1934 г. она вошла в состав Азово-Черноморского края, выделившегося из Северо-Кавказского, а в 1937 г. – в состав Краснодарского края. 10 апреля 1936 г. Адыгея была значительно увеличена «в целях создания целостности территории Адыгейской автономной области». Достаточно взглянуть на карту, чтобы убедиться в надуманности такой формулировки, т.к. почти все присоединённые земли не соединяли две части области, а примыкали к ней с юга. На этой новой территории проживало главным образом славянское население (в том числе в Майкопе), в результате чего адыгейцы оказались национальным меньшинством в своей же автономной области. Зато в Адыгее появился город – Майкоп, куда и был перенесён центр из Краснодара.

Заметим, что проводимые перетряски мало касались жизни людей. Народы (в первую очередь адыги и русские) жили рядом, общались, перенимали опыт, дружили, ценили лучшее друг в друге. Причины этнических конфликтов следует искать не в особенностях того или иного народа, а в недальновидной политике руководства. Именно это сеет недоверие и вражду там, где прежде мирно уживались представители разных народов. Коренная ломка административно-территориального деления началась с 1924 г. XII съезд партии (апрель 1923 г.) поставил задачу упростить, удешевить и приблизить к массам советский аппарат управления. Госплан и административная комиссия ВЦИК стали разрабатывать новую структуру административно-хозяйственного деления. Уже в июне 1924 г. Президиум ВЦИК принял постановление о районировании Юго-Востока, в связи с чем повсеместно создавались округа и районы. Так, вместо Кубано-Черноморской области было образовано 4 округа: Армавирский, Кубанский, Майкопский и Черноморский. Отделы и волости ликвидировались. Тогда же некоторые районы попали в состав Донского и Сальского округов.

Окружная система тоже оказалась недолговечной и просуществовала до середины 1930 года. По-прежнему менялись границы округов, постоянно создавались и упразднялись районы и сельсоветы, что лишь усиливало путаницу и принимало характер стихийного бедствия. Тем не менее, в апреле 1929 г. XVI конференция ВКП(б) приняла решение углублять децентрализацию оперативных функций управления при одновременной централизации планирования и руководства в основных вопросах. XVI съезд партии (июнь-июль 1930 г.) одобрил решение ЦК ВКП(б) об упразднении округов, что было санкционировано постановлением Президиума ВЦИК и Совнаркома СССР в июле и ознаменовало начало нового этапа.

Теперь основным звеном социалистического строительства был объявлен район. В результате сложилась крайне нерациональная структура: все русские округа были ликвидированы и огромный Северо-Кавказский край, простиравшийся от Чёрного моря до Каспийского и включавший Донские степи, стал делиться на 87 районов, без каких-либо промежуточных звеньев управления. Такая «децентрализация» в условиях усиления жесточайшего централизма и становления административно-командной системы была обречена на неудачу. Неизбежным было разукрупнение огромных территорий, и в январе 1934 г. Северо-Кавказский край был разделён на Азово-Черноморский (с центром в Ростове-на-Дону) и Северо-Кавказский. В свою очередь, 13 сентября 1937 г. Азово-Черноморский край был разделён на Ростовскую область и Краснодарский край. С тех пор границы края уже мало менялись, хотя бесконечно продолжалось то укрупнение, то, наоборот, разукрупнение районов. То же самое происходило и с колхозами.

Все попытки привести административное деление в соответствие с экономическими районами были обречены на неудачу, так как невозможно наперёд предсказать, как будут меняться размещение промышленных предприятий, транспортная сеть, плотность населения. Это зависит от многих факторов, порою неожиданных. За рубежом нередко границы штатов, провинций, департаментов остаются стабильными на протяжении столетий. И в этом есть свои преимущества. Частный капитал создаёт свои структуры управления экономикой, не зависящие от административных и даже государственных границ, а незыблемость границ позволяет выработать устойчивые традиции. Частая перемена границ делает невозможным сопоставление статистического материала, собранного во время переписей и различных обследований, без чего немыслимы объективный анализ тенденций развития и научно обоснованное планирование. Постоянная смена подчинённости позволяет чиновникам легче создать видимость работы, уйти от ответственности, а в случае необходимости найти «объективные» причины для оправдания своей некомпетентности. Бесконечная административно-территориальная чехарда и преобразовательский зуд тяжёлым бременем ложились на государственный бюджет и в конечном итоге не привели к реальным положительным результатам.


Источник: Область – округ – край: административно-территориальные перестройки //История Кубани ХХ век: Очерки. Краснодар: Перспективы образования, 1998. С.91–97. [Перепечатка статьи «Как перекраивали карту Кубани: Административно-территориальные реформы на Кубани в 20-е – 30-е годы, написанной в 1993 г. для этого учебного пособия, но напечатанной прежде в газетах. Новый заголовок и редакторская правка сделаны в издательстве без согласования со мной.]

ВКонтакт Facebook Google Plus Одноклассники Twitter Livejournal Liveinternet Mail.Ru

Назад в раздел: Освоение и управление землями ККВ // История административного деления

Рейтинг@Mail.ru